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【深度】财政部和发改委的PPP之争:为什么大家都盯着PPP?
时 间:2016-8-22 13:14:54   信息来源:华尔街见闻
 导读:坊间针对财政部和发改委就PPP管辖权“争抢”的传闻由来已久,而近日的一篇报道又将这种声音推向了高潮,报道声称,根据国务院的分工,基础设施PPP归发改委管辖,公共服务PPP归财政部管辖。对此,E20研究院执行院长薛涛第一时间在朋友圈表示了疑虑:基础设施归发改,公共服务归财政,那么,通过基础设施提供公共服务的项目归谁管?基础设施不提供公共服务要它干什么?公共服务不需要基础设施的比例有多少呢?

经历了前两年的“不温不火”,财政部今年联合20个部委于6月初启动第三批PPP(政府和社会资本合作)示范项目申报变得相当火爆。

短短两个月时间里,财政部共收到各地申报项目1070个,项目计划总投资约2.2万亿元,占全国PPP综合信息平台项目库总投资额(10.6万亿)比重为20.8%。相比之下,前两年申报项目数量分别只有120个和782个,今年这一数字首次突破1000。

在“流动性陷阱”愈发明显背景下,货币政策边际效应越来越小,民间投资断崖式下滑,财政政策被推到台前,PPP因此被寄予厚望。

但问题是,奖补政策推动下的PPP火爆场景真的能如愿吸引民间投资吗?这一举措能发挥多大作用?

分工还是争权?

PPP项目火爆也引发了财政部和发改委的“争抢”。

从2013年底财政部部长楼继伟提出后就一直在力推,2014年9月23日财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》推广PPP模式,2015年发布了《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》,并建立了政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台及项目库。

这三年来,财政部在推动PPP项目上出力颇多。根据官方数据,截至2016年6月30日,按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目9285个,总投资额10.6万亿元,其中执行阶段项目共619个,总投资额达1万亿元。

今年6月3日,财政部印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》,正式启动了第三批PPP示范项目申报工作。截至7月25日,共收到各地申报项目1070个,项目计划总投资约2.2万亿元,这一数字远远超过了前两次申请情况。

第一财经报道称,地方申报积极与当前PPP项目需求不断加大相关,同时,入选国家级PPP项目将直接获得百万级奖励资金,诱人的奖补政策也让项目更容易获得银行等金融机构资金支持。

但有意思的是,最近发改委也发布了一份关于PPP的指导文件,即《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(下称《通知》),明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)推进工作。

发改委旗下官方媒体《中国经济导报》在一篇题为《PPP分工一锤定音,千帆竞渡蓄势待发》的报道中写到,

业内专家表示,《通知》印发,标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确,由国家发展改革委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可,接下来,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等“6+1”个基础设施领域的PPP项目推进有望加速。

“围绕PPP,国家发展改革委与财政部之间的职责划分一直是社会广泛关注的焦点。”上述报道特别提到,就在7月7日召开的国务院常务会议上,两部门PPP权责划分得以明确。

华尔街见闻介绍过,当天的国务院常务会议提到,“针对当前这方面存在的政策衔接配套不足、社会资本参与度不高等问题,会议厘清了有关部门职责。”

《中国经济导报》则表示,“结合刚刚印发的《通知》,我们可以得知,传统基础设施领域PPP项目由国家发展改革委牵头负责。那么,公共服务领域PPP项目的推进工作自然由财政部牵头负责。”

7月7月召开的国务院常务会议则是在此前发布的一系列政策措施及实践基础之上,正式明确和统一了PPP实施领域,即分为基础设施和公共服务两大类。从上世纪80年代开始,在能源、交通运输、农林水、环境保护、重大市政工程等领域,由投资主管部门主导,主要采取特许经营等方式推行PPP模式,在业内专家看来,这些领域即为传统基础设施领域。此次会议不单是划清了部门职责分工,更是对PPP实施领域进行了明确界定,赋予了基础设施和公共服务新的内涵。

文章还用了不少笔墨描述,发改委在牵头负责基础设施领域PPP项目方面有传统、有优势、有经验。

而根据兴业证券策略分析师王德伦团队的报告,从已经落地的项目的结构上来看,市政工程占据了绝对的比重,105个项目中市政工程类项目有54个,占比51.4%,生态建设和环境保护9个,交通运输8个,水利建设8个。

PPP项目

这也不是发改委和财政部第一次发布关于PPP的类似文件。2014年年底到2015年年初,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》。同一时期发改委也有一份《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,同时就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见。下图来自兴业证券。

PPP项目

争夺PPP背后的逻辑

不管这背后有什么纷纷扰扰,PPP越来越受关注是事实。为什么大家都盯着PPP项目?

兴业证券报告中提到了“流动性陷阱”隐忧与力推PPP项目的逻辑:

在当前中国宏观经济初现“流动性陷阱”现象的背景下,货币政策边际效用递减,可以通过财政政策方式,加强政府主导的需求端刺激,帮助经济走出当前困境。财政政策相比货币政策在调结构方面有更大的发挥空间,且我国政府债务水平仍有进一步提升空间。

当然,单纯依赖政府资金对经济的刺激可能并不足够,最终还是需要发挥政府资金撬动社会资本的杠杆作用。PPP模式作为国家财政投资重要改革方向,势必随财政投资落实而实现加速。

目前关于呼吁加大财政政策力度的声音越来越多,但实际上政府财政能发力的空间并没有想象中那么大。国信证券分析师董德志写到:

考虑到今年财政赤字数调高,乐观假设今年全年财政收入增速在6%到7%(去年财政收入增速5.8%,今年两会预计收入增速3%),再假设8000亿不到的结余中再使用7000亿,这样估计2016年全年财政支出增速也就在8%到9%之间,超过10%的可能性非常小。

这意味着从财政拉动基建的角度来看,公共财政支出已经达到了极限。如果没有其他渠道补充(如PPP和国开行等),现有20%左右的基建投资增速也无法维持,更别说财政发力继续往上了。

如此一来,或许就可以理解为什么政府要在现阶段大力推广PPP,甚至给予诱人的奖金激励。而PPP的实施情况将是决定今年基建投资能否维持高速的重要因素之一。

PPP能发挥多大的力量?

PPP虽好,但想要真正吸引民间投资、将固定资产投资扶回正轨并没有那么容易,项目投资回报率过低与落地慢是根本原因。中泰策略团队认为:

目前地方政府推动PPP项目的积极性普遍较高,地方PPP项目需求不断加大,根据财政部PPP中心统计,6月末全部入库项目9285个,总投资额10.6万亿元。但是,执行阶段项目只有619个,真实落地投资额只有1万亿。

我们认为造成落地率低的原因主要有三方面,一方面PPP项目合作周期过长,大多数在10-30年,投资期限过长使其对社会资金的吸引力有限;另一方面项目投资回报率过低,落地的多数项目主要依赖财政补贴。还有一方面就是项目投资额过大,而随着中央层面推进PPP项目的步伐加快,我们认为降息将为后期政府推动PPP模式助一臂之力,因为这将有助于提高第三方机构如保险公司等提供融资的意愿,投资回报率低的解决办法之一便是降低其融资成本。从这个角度看,降息或将是防范经济大幅回落的同时,促进资金“脱虚向实”的无奈之举。

降息或是无奈之举,投资回报率既然提高不了,只能降资金成本,现行政策已经在抑制信用在资产价格的扩张渠道。

董德志测算:

如果基建要有20%增速,财政支出增速需要有大概19.5%,而今年财政支出增速最多8.5%左右,2015年财政支出17.6万亿,对应财政缺口大概有1.9万亿(17.6×11%),这部分财政缺口对应的基建投资额大概是1.45万亿(1.9万亿×0.75,0.75是之前算的基建投资除以财政支出的比例)。

考虑到PPP项目中也需要部分财政资金,进行执行阶段也并非当期全部投入,以及PPP项目也并非全部属于基建投资范畴,估计全年如果PPP投资额实际执行2.5万亿,可以对应着1.45万亿的基建投资额。

因此,后续如果PPP推进顺利,那么基建投资增速有可能还能维持在15%到20%水平,与现在基本持平。而指望财政通过PPP边际上继续发力,把基建增速从现在20%左右的位臵继续往上推是不现实的。

补充:什么是PPP?来自兴业证券研报:

PPP,全称Public-PrivatePartnership,即政府和社会资本合作。狭义PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发、共同承担风险、全过程合作,期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。PPP模式能够帮助政府减轻财政负担,减小企业的投资中的不确定性,使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式比较适用于公益性较强、后续经营较长的项目,主要运用于基础设施(如轨交、隧道港口、道路桥梁等)、公用事业(污水处理、垃圾处理等环保项目)和社会事业项目(学校、养老院、医疗等)等领域。

PPP项目

PPP具备几个明显特征:1)投资项目具备公共属性;2)社会资本和政府共同提供项目融资;3)PPP项目是长期合同关系,合作期限往往超过10年;4)PPP项目参与方具有合理的收益。PPP项目大致可分为经济、社会和政府三类。经济类包括交通运输、市政公用事业、园区开发、节能环保等领域;社会类包括保障性住房、教育、文化、卫生等领域;政府类主要服务于司法执法、行政、防务等领域。(引用自CPPPC)

供给侧改革大背景下,中央推行PPP的初衷是帮政府去杠杆,目前已成为地方融资平台的新出口,帮助地方引入社会资本,有效地化解地方政府的债务风险。PPP模式下,政府和社会资本成立SPV公司,投资5%-10%的资金,并引入优先级资金,最高实现20倍杠杆。对地方政府而言,从最初的政府直接贷款到如今的PPP模式,政府资金撬动社会资本的杠杆能力越发强大。

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